新版《飼料和飼料添加劑管理條例》5月1日即將實施
  新《條例》預讀
 
    2011年11月修訂后的《飼料和飼料添加劑管理條例》（以下簡稱新《條例》）經國務院常務會議通過并發布，今年5月1日正式實施。同時農業部相關的配套規章和規范性文件也將制定發布，特別是《飼料原料目錄》、《飼料質量安全管理規范》、《飼料生產企業許可條件》是首次出臺實施。
 
    新《條例》和配套規章對在新時期進一步加強飼料質量安全監管，提高企業準入門檻，規范生產經營和使用行為，打擊違法犯罪行為，保障飼料和畜禽水產品質量安全，提供了強有力的法律保障，具有十分重要的意義。
 
    因此，認真學習貫徹新《條例》，加大宣貫落實力度，使國家的法律法規及時傳達到生產經營者、養殖戶，是當前飼料管理的一項十分重要的工作任務。
 
新《條例》具有重要意義：
 
（一）新《條例》是維護養殖業安全，保障人民身體健康的需要
 
“民以食為天，牧以料為先”，飼料是人類的間接食品，飼料品質的好壞、產品質量的安全，密切關系到人們的身體健康，密切關系到農民收入的提高，密切關系到飼料工業的健康發展。

現行的飼料管理條例自1999年公布施行以來，對加強飼料的質量安全監管，提高飼料產品質量，凈化飼料市場，促進飼料工業和養殖業的發展，維護人民身體健康發揮了重要作用。但是，隨著人民群眾生活水平的提高和對食品、農產品質量安全意識的日益增加，特別是食品安全法、農產品質量安全法進一步完善食品和農產品的質量安全管理制度，對飼料質量安全提出了更高要求。
2008年三聚氰胺事件、2011年河南健美豬事件、苯乙醇胺等新型瘦肉精的出現，再次給飼料安全敲響了警鐘，迫切需要對現有條例進行修改、完善。新《條例》的實施，對依法治飼、強化制度、加強監管、維護養殖業安全，保障人民身體健康具有十分重要的意義。
 
（二）新《條例》是解決行業存在的突出問題，促進飼料工業健康發展的需要
 
現行條例實施十多年來，飼料工業的發展和質量安全監管出現了許多新情況、新矛盾，新問題。如生產經營企業多、規模小、管理差、安全無保障，影響了行業發展；“瘦肉精”、“三聚氰胺”等禁用物質屢禁不止，嚴重影響了飼料安全；行政處罰力度不大，難以威懾違法犯罪分子；執法人員執法不嚴、以收代罰、以罰代法等現象仍然存在；地方政府支持力度不夠，基層管理部門的機構、人員編制、執法經費、執法手段難以保障。
 
新《條例》從立法角度，制定了新管理制度，提出了新要求，如：明確了地方人民政府的質量安全責任，提出了政府要建立監管機制，保障監管工作的開展；修訂了行政許可制度，設立了飼料生產企業許可條件，提高準入門檻，淘汰和限制工藝設備落后、質量無保障的企業生產；完善了生產過程質量控制措施，制定了飼料質量安全管理規范，保障了產品質量安全；增加了飼料管理部門不依法履職的法律責任。這些新增法律規定，及時有效地解決了阻礙行業發展、影響飼料安全的突出問題，將會極大地促進了飼料工業持續健康發展。

（三）新《條例》是依法規范管理，開創監管工作新局面的需要
 
新《條例》賦予了管理部門更大的執法權力，更強的監管措施，更完善的管理職責，全體執法人員要認真學習新《條例》，深刻領會其精神實質，不斷提高業務素質，提升執法水平，做到忠于職守、履行職責、執法必嚴、違法必究；新《條例》明確了生產經營企業是質量安全第一責任人，制定了更高的規范要求，更嚴的管理制度，加大了違法行為的處罰力度。企業要學法守法，增強法律意識，加強企業管理，完善質量安全控制措施，規范生產經營行為，對原料采購、生產過程、質量檢驗、產品銷售實行全程監控，確保質量安全。
 
同時新《條例》還對養殖行為進行了規范，明確了禁止使用的物質種類，規范了對自配料的管理。無論是管理工作者，還是生產經營企業、養殖戶，都要以新《條例》為法律依據，依法開展飼料管理、生產、經營和使用活動，共同開創監管有力、管理規范、質量安全、行業發展的監管工作新局面。

大力營造宣貫落實新《條例》的工作氛圍：
 
（一）加大宣傳培訓力度，增強貫徹條例的自覺性

各級飼料行政管理部門要以科學發展觀為指導，以新《條例》和配套規章、規范性文件頒布實施為契機，全面深入地把法律、政策宣貫落實到基層、企業、經營者和千家萬戶的養殖者。各級飼料管理部門通過開展飼料法律法規的培訓，提高廣大飼料從業人員法律意識，增強社會責任感，確保質量安全。
 
（二）嚴格執法監管，使《條例》的各項制度和措施落到實處
 
各級飼料管理部門要加強執法隊伍建設，努力建設一支作風過硬、行為規范、執法水平高、業務素質強的行政執法隊伍，從組織上保證執法工作的開展；要落實監管責任制，完善工作制度，健全協調機制，從制度上保證執法工作的開展。飼料行政執法人員要全面熟悉和掌握新《條例》和配套規章，提升業務素質，規范執法行為，從人員素質上保證執法工作的開展。
 
新《條例》和配套規章的頒布實施，是飼料行業法制化建設的又一個新起點、又一個新的里程碑，對飼料行業強化管理，提升質量，確保安全，促進發展，具有十分重要的作用。各級飼料行政管理部門、從業人員和企業單位，都要認真學習貫徹《條例》，嚴格遵守維護《條例》，促進飼料工業持續健康發展，為養殖業提供安全高質量的飼料產品，維護社會的安定，維護人民群眾的身體健康。
 
修改條款多、涉及內容廣、調整幅度大
 
新《條例》內容七大重要改動
 
（一）新《條例》三大特點：

1、修改條款多

法律條款由三十五條增加到五十一條，其中涉及的主要管理制度由八項增加到十八項，涉及的行政處罰由九條增加到十四條，涉及的刑事處罰由四條增加到七條。
 
2、涉及內容廣
涉及飼料、飼料添加劑監管、生產、經營、使用及新飼料、新飼料添加劑、進口飼料、飼料添加劑管理等方面。
 
3、調整幅度大

行政處罰調整幅度較大。如“違法生產飼料、飼料添加劑的，最高可處貨值金額10倍的罰款”、“使用農業部公布禁用的物質以及對人體具有直接或者潛在危害的其他物質養殖動物的，最高可處10萬元罰款”等。

（二）新《條例》七大亮點
 
新《條例》較之現行《條例》，內容有較大修改。主要體現在以下幾個方面：
 
1、明確了地方人民政府、飼料管理部門、生產經營者的質量安全責任，建立各負其責的責任機制。
 
一是增加了地方人民政府的監管職責。新《條例》規定，縣級以上人民政府統一領導本行政區域飼料、飼料添加劑管理工作，建立健全監督管理機制、保障監督管理工作的開展。
 
二是增加了生產經營企業的質量安全責任。新《條例》規定，飼料、飼料添加劑生產、經營企業應當建立健全質量安全制度，對其生產、經營的飼料、飼料添加劑質量安全負責。三是繼續肯定了飼料管理部門的監管職責。
 
2、完善了新飼料、新飼料添加劑及進口飼料、飼料添加劑的管理制度。
 
一是增加了關于新飼料、新飼料添加劑監測期的法律規定。新《條例》規定，新飼料、新飼料添加劑的監測期為5年。
 
二是增加了關于進口飼料、飼料添加劑銷售代理、標簽要求和入境檢疫的法律規定。新《條例》規定，境外企業不得直接在中國銷售飼料、飼料添加劑，應當依法在國內設立銷售機構或者委托符合條件的國內代理機構銷售；進口的飼料產品應當包裝并附具符合《條例》二十一條規定的標簽；進口飼料、飼料添加劑應當符合中國有關檢驗檢疫的要求，由出入境檢驗檢疫機構依法實施檢驗檢疫，并對包裝、標簽進行核查。
 
3、完善了飼料、飼料添加劑的行政許可制度，提高了企業的準入門檻。
 
一是增加了關于飼料、飼料添加劑生產企業設立條件的法律規定。新《條例》規定，設立生產企業要具備國務院農業行政主管部門制定的飼料、飼料添加劑管理規范規定的其他條件。
 
二是統一飼料、飼料添加劑實行生產許可證管理。新《條例》規定，飼料、飼料添加劑都必須實行生產許可證管理，生產許可證的有效期為5年，生產許可證有效期滿需要繼續生產的，應當在有效期屆滿6個月前申請續展。
 
4、完善了生產企業、經營者質量安全管理制度，規范了生產經營行為。
 
一是增加了關于生產企業、經營者實行目錄管理的法律規定。新《條例》規定，禁止使用農業部公布的飼料原料目錄、飼料添加劑品種目錄和藥物飼料添加劑品種目錄以外的任何物質生產飼料；禁止經營用國務院農業行政主管部門公布的飼料原料目錄、飼料添加劑品種目錄和藥物飼料添加劑品種目錄以外的任何物質生產的飼料。
 
二是增加了關于生產企業采購原料實行查驗和記錄的法律規定。新《條例》規定，生產企業應當按照有關規定和標準對采購的原料進行查驗或者檢驗，并如實記錄原料的名稱、產地、數量、保質期、許可證明文件編號等。
 
三是增加了生產企業實行質量安全管理規范、飼料添加劑安全使用規范的法律規定。新《條例》規定， 生產企業應當按照產品質量標準、質量安全管理規范和飼料添加劑安全使用規范組織生產，對生產過程實施有效控制并實行生產記錄和留樣觀察制度。
 
四是增加了關于包裝、標簽要求的法律規定。新《條例》規定，飼料生產企業直接銷售給養殖者的飼料可以使用罐裝車運輸，罐裝車應當符合國家有關安全、衛生的規定并隨罐裝車附具符合《條例》二十一條規定的標簽。
 
五是增加了關于經營者進貨查驗的法律規定。新《條例》規定，經營者進貨時應當查驗產品標簽、產品質量檢驗合格證和相應的許可證明文件。
 
六是增加了關于禁止經營者分包、拆包、再加工、再添加的法律規定。
 
七是增加了關于經營者實行臺帳記錄的法律規定。新《條例》規定，經營者應當建立產品購銷臺帳，如實記錄購銷產品的名稱、規格、數量、購銷時間、保持期、許可證明文件編號等。
 
八是增加了關于問題產品召回和停止經營的法律規定。新《條例》規定，生產企業、經營者發現產品對養殖動物、人體健康有害或存在安全隱患的，應當立即停止生間、經營，并通知相關企業和人員，向飼料管理部門報告，召回的問題產品應在飼料管理部門的監督下無害化處理或者銷毀。
5、完善了飼料、飼料添加劑使用者的質量安全管理，有效的防止非法添加行為的發生。
 
一是明確了關于限用、禁用物質的法律規定。新《條例》規定，使用限制使用的物質養殖動物的，應當遵守國務院行政主管部門的限制性規定。禁止在飼料、動物飲用水中添加國務院農業行政主管部門公布禁用的物質以及對人體具有直接或者潛在危害的其他物質，或者直接使用上述物質養殖動物。禁止在反芻動物飼料中添加乳和乳制品以外的動物源性成分。
 
二是增加了關于養殖者使用行為的法律規定。新《條例》規定，養殖者應當按照產品使用說明書和注意事項使用飼料。在飼料或者動物飲用水中添加飼料添加劑的，應當遵守飼料添加劑安全使用規范。

三是增加了關于自配料的法律規定。新《條例》規定，養殖者使用自行配制的飼料的，應當遵守自行配制飼料使用規范，并不得對外提供自行配制的飼料。
 
6、完善了監督管理措施，建立了質量安全信用制度。
一是增加了關于飼料安全預警的法律規定。新《條例》規定，農業部和省級飼料管理部門應當對飼料、飼料添加劑質量安全狀況進行監測，根據監測情況發布飼料質量安全預警信息；
 
二是增加了關于抽查結果公布的法律規定。新《條例》規定，國務院農業行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府飼料管理部門應當按照職責權限公布監督抽查結果，并可以公布具有不良記錄的飼料、飼料添加劑生產企業經營者名單。
 
三是增加了關于飼料管理部門監管措施的法律規定。新《條例》規定，飼料管理部門應當加強宣傳、指導養殖者安全、合理使用飼料、飼料添加劑；飼料管理部門有現場檢查、查封違法生產經營場所、查閱復制有關資料、查封扣押違法生產的原料、工具、設施、產品的權力。
 
四是增加了關于建立監督管理檔案的法律規定。新《條例》規定，縣級以上地方人民政府飼料管理部門應當建立飼料、飼料添加劑監督管理檔案等等。
 
7、完善了法律責任制度，加大了對違法行為的處罰力度。
一是增加了飼料管理部門不依法履行職責的法律責任。新《條例》規定，各級飼料管理部門及其工作人員，不履行本條例規定的職責或者濫用權力、玩忽職守、徇私舞弊的，對有關人員依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
 
二是罰款的基數更加明確。由原來“處違法所得幾倍罰款”修改為“處貨值金額幾倍罰款”，便于掌握和操作。
 
三是加大了對違法行為的處罰力度。新《條例》規定，違法生產飼料、飼料添加劑的最高可處貨值金額10倍的罰款，情節嚴重的，吊銷、撤銷相關許可證明文件，生產企業負責人10年內不得從事飼料、飼料添加劑生產經營活動；違法經營飼料、飼料添加劑的最高可處貨值金額5倍的罰款，情節嚴重的，吊銷營業執照；使用農業部公布禁用的物質以及對人體具有直接或者潛在危害的其他物質養殖動物的，最高可處10萬元罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
 
 
新設7項管理制度
 
新《條例》18項主要管理制度
 
1. 飼料原料目錄（新設立）、飼料添加劑品種目錄發布制度（法條：17②.23③）
 
由于我國飼料原料資源分布廣，品種多，原料質量參差不齊，而飼料原料是飼料產品質量的核心，品質的好壞對飼料產品質量起著決定性作用。因此，國務院農業行政主管部門特規定了飼料原料目錄發布制度，即：只有國務院農業行政主管部門公布的飼料原料品種飼料生產企業方允許使用。《飼料原料目錄》包括13個原料屬性大類、504個原料品種，目前正在廣泛征求社會意見。
 
2. 新飼料、新飼料添加劑審定制度（法條：8.9.10）

新飼料、新飼料添加劑是指我國境內研制的單一飼料和飼料添加劑，包括三類：境內外均未批準在飼料生產中使用的；境外已批準但境內未批準在飼料生產中使用的；境內已批準的飼料添加劑生產工藝發生重大變化的。因而只有在對其安全性、有效性和環境影響等方面進行全面、科學的審定后，才能允許投入生產、銷售和使用，否則將會給養殖業和人體健康帶來難以預測的危害。因此新《條例》進一步細化了新飼料、新飼料添加劑的審定申報、評審程序和規則。
 
3. 新飼料、新飼料添加劑監測期制度（新設立）（法條：11）
為確保新飼料、新飼料添加劑質量穩定、使用安全，投入生產后仍須對其質量安全狀況組織跟蹤監測。因此，新《條例》增加了新飼料、新飼料添加劑的監測期制度，并對監測期限和監測內容作了具體要求。

4. 飼料、飼料添加劑進口登記、銷售代理和入境檢疫制度（法條：12. 24②③）
 
對于進口飼料、飼料添加劑必須嚴格管理，只有確認進口的飼料、飼料添加劑確實安全、有效且不污染環境后，才能允許入境。新《條例》對進口飼料、飼料添加劑的資料申報、分析評價、評審和復核檢測、核發進口登記證、銷售主體、入境檢疫和核查管理作了明確要求，確保向中國出口的飼料、飼料添加劑安全、有效、質量可控、可追溯。
 
5. 知識產權保護制度（法條：13）
 
根據WTO的《與貿易有關的知識產權協定》（TPIPS）和我國加入WTO工作組報告書的規定，已經取得新飼料、新飼料添加劑證書或者飼料、飼料添加劑進口登記證的、含有新化合物的飼料、飼料添加劑的申請人提交的其自己所取得且未披露的試驗數據和其他數據將依法獲得政府的保護。確立該制度的目的就是保護知識產權。

6. 飼料、飼料添加劑企業生產許可證制度（修訂）（法條：14.15）
 
飼料是人類的間接食品，飼料添加劑是飼料的“核心”，其質量的好壞直接關系到飼養動物的安全衛生，更關系到人體健康，必須設立嚴格的行政許可準入制度，該制度主要包括三個內容。一是只有廠房、設備、工藝、人員、質檢、環保、管理規范等方面符合條件的企業，才能允許生產。二是實行部、省兩級生產許可證分級管理。三是申請生產許可證續展應當在有效期屆滿6個月前提出。
 
7. 飼料添加劑、添加劑預混合飼料產品批準文號制度（法條：16）
 
產品批準文號是對飼料添加劑和添加劑預混合飼料而言，限于取得了生產許可證的企業在其批準的產品上使用，要求企業生產的飼料添加劑、添加劑預混合飼料經過檢驗合格，取得批準文號后才能出廠銷售，即“一企一證，一品一號”。該制度明確了飼料添加劑、添加劑預混合飼料生產企業取得生產許可證后，由省級飼料管理部門核發其產品批準文號。
 
8. 飼料原料檢驗查驗和記錄制度（新設立）（法條：17）
 
目前，影響飼料安全的一個重要原因是原料問題，不明添加物、非法添加物、有毒有害物通過原料傳播，給飼料和飼料添加劑帶來了很大的安全隱患。因此，強化飼料原料的管理，加強檢驗檢測，完善各項記錄，已成為當務之急。新《條例》增設了對飼料原料檢驗查驗和記錄制度。該制度包含兩方面內容：一是生產企業應當對采購的飼料原料、單一飼料、飼料添加劑、藥物飼料添加劑、添加劑預混合飼料和用于添加劑生產的原料進行查驗或者檢驗；二是生產企業應如實記錄這些原料和產品的名稱、產地、數量、保質期、許可證明文件編號、企業名稱、聯系方式、進貨日期等信息。
 
9.質量安全規范制度（新設立）（法條：18）
 
為了引導企業實行生產全過程質量安全控制，規范飼料生產行為，建立產品質量安全追溯體系，保障飼料產品質量安全，新《條例》確立了質量安全規范制度，即生產企業要按照《飼料質量安全管理規范》組織生產。
10.飼料添加劑安全使用規范制度（新設立）（法條：18.25①）
 
近年來，很多生產企業急功近利、盲目競爭，超范圍、超劑量、超標準使用飼料添加劑，給產品質量帶來了很大的安全隱患。為了規范飼料添加劑的使用，新《條例》繼續保留了飼料添加劑安全使用規范制度，進一步明確了生產企業、養殖者都要遵守飼料添加劑安全使用規范。
 
11、包裝、標簽制度（修訂）（法條：20.21.24①②）
 
飼料標簽是生產廠家對其產品質量和安全作出的保證和承諾。新《條例》進一步完善了包裝、標簽制度，主要包含三方面內容：一是包裝、灌裝車應符合國家有關安全、衛生的規定并附具標簽；二是對標簽具體內容的要求；三是進口飼料、飼料添加劑應當包裝并附具標簽。
 
12、留樣觀察和記錄制度(修訂)（法條:18.19②. 23④）
 
為了對生產、經營過程實施有效控制，推進產品質量追溯體系建設，新《條例》對留樣觀察和記錄制度作了進一步完善，主要包含兩方面內容：一是要求生產企業對原料進貨、生產過程、產品銷售實行記錄和產品留樣觀察制度；二是要求經營者建立產品購銷臺帳。
 
13、自配料使用規范制度（新設立）（法條:25②）
 
在動物養殖過程中，養殖者不按規定使用飼料、飼料添加劑，向飼料中添加“瘦肉精”等違禁物質的現象時有發生，直接影響動物產品質量安全。同時由于受到專業技術水平、加工設備的限制，自配飼料在使用效果和質量安全上無法保障，因此，新《條例》特別增設了對自配料進行監管的法律條文，要求養殖者使用自配料的，應當遵守農業部制定的自行配制飼料使用規范，并不得對外提供自行配制的飼料。
 
14、問題產品召回和停止經營、使用制度（新設立）（法條：28）
 
飼料安全關系著食品安全和群眾利益，為了加強質量安全監管，避免和減少存在安全隱患的飼料產品對養殖動物、人體健康造成危害，新《條例》確立了問題產品召回和停止經營、使用制度。該制度從生產、經營、使用環節作了具體要求，即生產企業發現問題產品應當報告飼料管理部門，主動召回產品…；經營者發現問題產品的，應當立即停止銷售…；養殖者發現問題產品的，應當立即停止使用…。
 
15、質量安全預警制度（新設立）（法條：31）
 
近幾年連續發生的多起飼料質量安全事件，究其原因，主要是因為日常監管工作中缺少對飼料產品質量安全事件的風險評估和監控措施。為了規范和加強飼料產品安全監測，建立質量安全預警機制，提高監管能力和水平，堵塞安全漏洞，消除安全隱患，防患于未然，新《條例》設立了質量安全預警制度。該制度明確國務院農業行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府飼料管理部門按職責權限對全國或本行政區域的飼料、飼料添加劑的質量安全狀況進行監測并發布質量安全預警信息。
 
16、監督抽查和結果公布制度（修訂）（法條：32）
 
監督抽查是飼料管理部門加強質量安全監管的一項重要工作。因此，新《條例》進一步完善了監督抽查和公布制度。該制度主要包含三方面內容：一是國務院農業行政主管部門和縣級以上地方人民政府飼料管理部門根據需要定期或者不定期組織實施監督抽查且不得收費；二是監督抽查檢測工作由指定的具有相應技術條件的機構承擔；三是國務院農業行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府飼料管理部門按職責權限公布監督抽查結果并公布具有不良記錄生產企業、經營者名單。
 
17、建立監督管理檔案制度（新設立）（33）

監督管理檔案是飼料管理人員的工作記錄，是監管工作的重要信息資源，是監督、指導、促進企業不斷提高質量管理水平的有效措施。因此，新《條例》要求各級飼料管理部門要建立監督管理檔案，認真記錄、收集、整理、保存日常監督檢查、違法行為查處等情況和資料。

18、法律責任制度（修訂）（法條：35—48）
 
依據《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國行政處罰法》等法律規定，新《條例》規定了法律責任有：責令停止生產、經營；沒收違法產品和違法所得；處以罰款；收繳、吊銷、撤銷生產許可證等許可證明文件；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
文/圖  湖南省飼料工業辦公室 趙明 張麗