中國水產門戶網報道在《海域法》出臺以前，“海岸線”只是一個地理概念。對作為地理概念的“海岸線”，多部中華人民共和國國家標準（如《海洋學術語海洋地質學》、《中國海圖圖示》、《地形圖圖示》）的定義幾乎一致:在我國系指多年大潮平均高潮位時的海陸分界線，即海水大潮平均高潮位與陸地（包括大陸和海島）接觸的界線。《海域法》出臺后，“海岸線”又成了法律概念。《海域法》第二條第二款規定：“本法所稱內水，是指中華人民共和國領海基線向陸地一側至海岸線的海域。”這表明，“海岸線”是法律上的海陸管理分界線。

    隨著人類海洋開發利用活動的增加，部分區段的“海岸線”被人為改變。所以“海岸線”既有自然岸線，又有人工岸線。其中，自然岸線又包括基巖岸段、沙泥岸段、河口岸段等多種形態，人工岸線又包括單層岸線和復式岸線。從“海岸線”的定義到構成都表明，作為地理概念的“海岸線”有一個天然特征，那就是“變動不定”。忽略這個特征，直接將其轉化成法律概念，會引發一系列的問題，這在管理實踐中已得到證明。

    問題之一，由《海域法》確立的海域權屬管理制度和由《土地法》確立的土地權屬管理制度形成了我國主權領域權屬管理的基本制度。土地使用權和海域使用權均為物權。物權的客體——物，應當具有“特定性”，也就是必須具有可以被特別認定的性質。“海岸線”變動不定使海岸線兩側的土地和海域難以“特定化”，不但容易使兩個權屬管理部門發生爭端，而且還會令土地（海域）使用權人的合法權益受損。

    問題之二，從執法實踐來看，“海岸線”變動不定使執法者難于認定“非法占用海域面積”等違法事實。特別是在非法填海案件中，由于執法部門和違法者對“海岸線”的位置認定不一致，雙方對非法填海面積的認定就不一致，有的為此甚至對簿公堂。這不但使執法者很被動，而且也造成雙方在人、財、物等方面的浪費。

    問題之三，盡管有的學科以咸淡水的界線作為沿海河口的海陸分界線，有的學科以海陸生物的生長界線作為河口的海陸分界線，但是沿海河口沒有明顯的“海岸線”是不爭的事實，必須人為劃定才行。

    總之，在我國，尤其是在“海加漁”模式的省份，將法律中的“海岸線”固定化具有重要的現實意義。

    固定“海岸線”要通過修測工作來完成。“海岸線”修測工作（以下簡稱“修測工作”）既可以作為海洋功能區劃工作的一部分來完成，也可以單獨開展。筆者以為，在修測工作中，應注意這樣一些問題。

    一、鑒于修測工作需要廣泛征求用海單位和個人、沿海村莊與村民的意見，需要搜集大量的一手資料，需要進行深入的調查研究，因此最好由熟悉海區情況的設區的市、縣（市、區）人民政府具體組織實施，國務院和省級人民政府負責政策指導、標準制定、成果發布和協調監督。

    二、由于各地海岸線的岸段構成、岸線基質、變動程度等具體情況千差萬別，因此實施主體應根據本行政區管轄岸段的特點，綜合平衡自然變動與管理要求的關系，合理確定修測周期和修測重點，并在資金分配等方面區別對待。

    三、由于修測工作關系到土地、海洋等行政部門的管轄權邊界，關系到用地（海）單位和個人、沿海村鎮與村民的切身利益，因此在修測工作程序上務求科學、民主、規范。建議引入“聽證制度”，在修測工作進入重要環節時，由實施單位組織召開聽證會，廣泛聽取有關部門、專家、用地（海）單位和個人、沿海村民的意見，以便最大限度地平衡各方利益。

    四、為提高修測成果的權威性，同時也為了加強對修測工作的監督，修測成果原則上應由省級人民政府公布，個別岸段的調整可在報省級人民政府備案的基礎上，由實施主體直接公布。

    總之，為了保障群眾合法權益和滿足行政管理需要，國家應將“海岸線”固定化。國家有必要出臺相關規范和技術標準，沿海各級政府也應將修測工作作為一項重要工作列入工作計劃，以保障這項工作規范、有序地進行。


                                   南方漁網編輯：黃倩