中國水產門戶網報道海洋傾廢航行數據記錄儀(以下簡稱傾廢儀)是對海洋傾廢活動實施監控的執法儀器，其主要功能是，當船舶施工作業，記錄儀對施工航跡進行全程記錄；當船舶沒有進入傾倒區提前傾倒時，記錄儀則將該航線完整記錄，并記錄“不到位”情況。執法人員可根據傾廢儀記錄的數據，監督傾廢船的傾倒情況。目前該儀器在全國已推行使用10年，在海洋行政主管部門的努力下，傾廢儀的安裝推行對加強海上船舶傾倒活動的管理，提高傾倒船只的到位率，降低違法率，服務于經濟建設和保護海洋環境上均收到明顯成效。但該儀器使用以來在執法實踐中也出現一些法律爭議和管理問題。

　　一、海洋傾廢儀的使用管理現狀

    為減少因傾廢不到位等違法傾廢活動對海洋環境和資源造成的破壞，保護海洋環境，國家海洋局于1996年8月8日下發了《關于在自航式傾倒船上安裝航行數據記錄儀的通知》，首次要求傾倒船安裝國家海洋技術中心研制的海洋傾廢儀。此后，國家海洋局于2002年1月29日再次發文要求在我國管轄海域從事傾倒作業的非自航式海洋傾倒船，也要安裝使用傾廢儀。依據這兩個文件，海洋行政主管部門和執法人員積極宣傳、認真執行，各地的傾倒船開始陸續安裝了傾廢儀，并在儀器的安裝使用和管理上，取得了顯著的管理成效。

    1． 管理制度與管理機構比較完善。制度上，北海分局制定了《北海區海洋傾廢儀管理暫行規定》《關于進一步加強傾廢執法管理的通知》，南海分局制定了《南海區傾廢航行數據記錄儀管理暫行規定》，東海分局也制定了相關規定；組織上，北海、東海、南海分局規定執法部門是海洋傾廢儀的管理機構。

    2． 制定了比較嚴格的使用管理措施。國家海洋局規定，對未配備傾廢儀的傾倒船，海洋行政主管部門停止為其辦理傾倒許可證。該規定在三個海區分局得到很好落實。比如北海分局規定：“傾倒船經執法人員檢驗傾倒許可證、安裝記錄磁卡、儀器運轉正常、核實傾倒物并獲得批準后，方可進行傾倒作業。傾倒船結束傾倒作業，待辦好傾倒船轉移手續后，方可離開。”

    3． 建立了一套有效的傾廢管理方法。傾廢儀作為執法儀器推行后，在執法系統內也形成一套嚴格的管理流程，其一般包括以下工作程序：第一是申請、安裝；第二是裝卡運行，第三是換卡查驗，第四是申請撤卡離港。

    4． 取得了突出的執法管理與社會效益。從執法效果看，安裝傾廢儀船舶的到位率明顯高于無傾廢儀的船舶，相應的未安裝傾廢儀的船舶的違法率也高于安裝傾廢儀船舶。從社會效果看，凡安裝傾廢儀的地區傾廢活動產生的漁業糾紛、污染事故、漁民索賠等明顯減少；在一些污染糾紛與索賠中，傾倒船是否到位，傾廢儀的記錄數據有時直接成為政府部門處理或解決糾紛的依據。

　　二、存在的主要問題

    首先是法律地位問題。筆者認為，該儀器的法律地位主要涉及兩個方面，一是儀器使用管理的合法性，二是儀器的生產安裝和記錄數據的法律效力。前者是有法可依的。《海洋環境保護法》第五條和第十四條確定了海洋行政主管部門在海洋環境污染管理中有權使用合法、有效的監測、監視手段，為海洋行政執法運用傾廢儀技術監視傾廢活動提供了法律依據。就后者而言，傾廢儀作為一種執法儀器，是一種新的計量工具，根據國家計量法的有關規定，該儀器的生產、安裝必須履行相應的法律程序，出具的數據必須通過國家的計量認證，而目前該儀器尚未完成以上工作，以至儀器的安裝生產、數據記錄的法律效力明顯不足，這點應當引起國家海洋行政主管部門的重視，并站在依法行政的高度來看待和處理該問題，盡快從法律上予以補充。

　　其次是執法管理問題。一是安裝區域不平衡造成對相對人的管理不公平。據了解，有的海區傾廢儀接近全部安裝使用，有的海區國企基本安裝，而民營船舶安裝使用率較低。傾廢儀安裝的不徹底，對相對人容易形成監督管理的不公平、生產競爭的不平等。二是傾廢不到位事件屢有發生。這幾年傾廢不到位事件不斷發生，與傾廢儀安裝使用的不徹底和傾廢儀在使用中發生故障或故意斷電往往相關聯。三是記錄數據作為處罰證據有爭議。由于對傾廢儀記錄數據的法律效力認識不同，因此在行政處罰中將該數據作為當事人施工違法的直接證據，引起一些行政管理部門甚至是當事人的異議。

　　三、加強執法管理的建議

    1． 借傾廢條例的修訂提高傾廢儀的法律地位。根據《海洋環境保護法》第十四條的規定，參照全國人大法工委編寫的該條釋義，建議將以下內容在新修訂的條例中增加：凡在我國管轄海域進行海洋傾廢活動的船舶必須安裝傾倒航行數據記錄儀，未配備該儀器的傾倒船，國家海洋行政主管部門及受委托簽證的海洋行政主管部門停止為其辦理傾倒許可證，禁止傾廢作業。

    2． 完善傾廢儀生產應用的法律手續。對傾廢儀的生產，國家海洋行政主管部門可以指定、支持具有多年研制生產傾廢儀設備經驗、技術具有先進性、前瞻性的技術單位來完成，但應按照國家有關法律的規定，盡早完成儀器生產方面的法律手續。

    3． 制定傾廢儀行業技術標準和監視規范。建議以現有的傾廢航行數據記錄產品和標準為基礎，調研傾廢行政管理部門、傾廢執法單位和儀器使用施工單位，完善現行傾廢儀的各項技術指標，由儀器研制生產技術單位編制傾廢航行數據記錄儀國家行業標準上報國家批準頒布，使傾廢儀的記錄數據符合國家有關計量等方面的法律規定，保證其記錄的數據更具有法律效力。

    4． 明確執法管理主體與理順內部管理關系。傾廢儀作為執法儀器施行以來，過去一直由國家海洋執法部門負責監督管理。傾廢辦證進行委托簽證后，由地方簽證的傾廢活動則由地方執法隊伍負責進行傾廢儀的使用管理。根據目前全國傾廢管理的實際，建議明確中國海監總隊為全國海洋傾廢儀的監督、管理機構；根據《行政許可法》“誰許可誰監督”的原則，明確各海區總隊、各省級海監總隊分別負責同級海洋行政主管部門審批范圍內海洋傾廢船上傾廢儀的日常監督檢查和管理，并將該管理行為和職責分工以國家海洋局文件的形式予以明確。

    5． 徹底實行強制安裝政策。對現行的傾倒船開展一次普查，采取一視同仁的管理政策，對未配備傾廢儀的傾倒船限期安裝，超過期限一律停止為其辦理傾倒許可證，禁止傾廢作業。同時規定海洋傾廢儀的生產部門應持有國家海洋行政主管部門頒發的安裝許可證；并在各海區成立海區傾廢儀管理中心，作為區域性管理的技術歸口單位。


                                    南方漁網編輯：黃倩