中國(guó)水產(chǎn)門戶網(wǎng)報(bào)道海岸帶綜合管理是一個(gè)“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的管理過程，而來自于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“自上而下”或“計(jì)劃式”的管理方式表現(xiàn)出越來越強(qiáng)的不適應(yīng)性和不匹配性，其深層次的矛盾也愈發(fā)突出。如何建立一種“自下而上”的海岸帶綜合管理模式？從20世紀(jì)90年代以來，一個(gè)同樣基于全球化背景、注重協(xié)調(diào)和融合的理念——“管治”，日益風(fēng)靡于西方，在我國(guó)學(xué)術(shù)界也引起了廣泛的關(guān)注。

　　一、“管治”引入我國(guó)海岸帶綜合管理的意義

　　多年來，致力于管理研究的許多學(xué)者對(duì)“管治”的概念做了很多界定，但是一種比較普遍的看法認(rèn)為：“管治”是在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃。與傳統(tǒng)的以控制和命令手段為主、由國(guó)家分配資源的“統(tǒng)治”的治理方式不同,“管治”強(qiáng)調(diào)通過多種集團(tuán)的對(duì)話、協(xié)調(diào)、合作以達(dá)到最大程度動(dòng)員資源的統(tǒng)治方式,以補(bǔ)充市場(chǎng)交換和政府自上而下調(diào)控之不足,最終達(dá)到“雙贏”的綜合的社會(huì)治理方式。“管治”的實(shí)質(zhì)就是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

　　改革開放以來,沿海各地采取放權(quán)讓利的政策,鼓勵(lì)私人、半公共主體參與海岸帶資源開發(fā)利用,利益主體日漸多元，利益關(guān)系日趨復(fù)雜，傳統(tǒng)的管理方式在與海岸帶社會(huì)、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的銜接上已經(jīng)明顯表現(xiàn)出滯后和不適。另外，中國(guó)加入WTO之后，沿海地區(qū)的資源環(huán)境面臨更大的壓力，管理方式勢(shì)必成為影響本地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素。管治理念的引入為我們完善管理方法提供了一個(gè)新思路。就西方國(guó)家海岸帶綜合管理而言，無論是在管理計(jì)劃的編制，還是具體實(shí)施過程中都引入了專家咨詢、相關(guān)利益團(tuán)體、個(gè)人間的對(duì)話協(xié)商等，這在西方國(guó)家生態(tài)區(qū)保護(hù)、污染監(jiān)測(cè)以及資源開發(fā)活動(dòng)中有著大量成功的實(shí)例。由于管治在某些情況下具有無法替代的優(yōu)越性，它對(duì)于我國(guó)沿海地區(qū)關(guān)系松懈而且擁有自主運(yùn)作權(quán)的管理部門、以及彼此之間相互依賴而關(guān)系復(fù)雜的利益主體來說，當(dāng)存在較大的空間與時(shí)間跨度，共同參加某些項(xiàng)目而又具有共同的利害關(guān)系時(shí)，管治便成為一種特別有效而適宜的調(diào)節(jié)方式。可以說，這一理論的引入對(duì)于完善我國(guó)海岸帶綜合管理具有積極的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

　　二、區(qū)域海岸帶綜合管理模式的制度創(chuàng)新

　　管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)建。結(jié)合我國(guó)社會(huì)文化傳統(tǒng)以及地方海岸帶管理現(xiàn)狀，在不改變現(xiàn)行體制及不增加機(jī)構(gòu)的前提下，構(gòu)建一個(gè)具有較高組織協(xié)調(diào)能力的非政府性質(zhì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)——海岸帶綜合管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督或直接負(fù)責(zé)海岸帶管理計(jì)劃的編制、協(xié)調(diào)和實(shí)施,解決長(zhǎng)期以來沒有健全的計(jì)劃編制機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的問題。委員會(huì)主要由主席團(tuán)、專職協(xié)調(diào)小組和監(jiān)督執(zhí)行辦公室組成。主席團(tuán)作為委員會(huì)的最高機(jī)構(gòu)，由同等數(shù)目的政府組織和非政府組織的當(dāng)選代表組成。專職協(xié)調(diào)小組主要由相關(guān)各方都能接受的中立的局外人士組成，小組應(yīng)秉承公正、客觀的原則對(duì)有關(guān)利益集團(tuán)做出界定，并為他們創(chuàng)造一個(gè)溝通信息、協(xié)調(diào)矛盾、調(diào)解利害沖突的持續(xù)不斷對(duì)話的環(huán)境，以幫助有爭(zhēng)議的各方找到問題的靈活解決方案。監(jiān)督執(zhí)行辦公室負(fù)責(zé)達(dá)成協(xié)議執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查工作。

　　管理計(jì)劃的制定及應(yīng)注意的問題。在海岸帶詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，委員會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織所有的相關(guān)者共同制定海岸帶綜合管理計(jì)劃，以保證滿足每個(gè)層次的需求。該計(jì)劃應(yīng)基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家的長(zhǎng)期政策，是各方利益相互協(xié)調(diào)并就管理問題達(dá)成的一致共識(shí)。為了保證計(jì)劃的科學(xué)性和有效性，在制定過程中應(yīng)按照“協(xié)調(diào)達(dá)成共識(shí)”的模式工作，組織利益相關(guān)方通過談判就管理問題達(dá)成一致。管理計(jì)劃的目標(biāo)對(duì)于管理過程起著指導(dǎo)作用，不論是制定的短期目標(biāo)還是長(zhǎng)期目標(biāo)，都應(yīng)該符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。但是，管治不是萬能的，主要問題是無法考慮政治權(quán)力的特殊性，過分地強(qiáng)調(diào)“自下而上”便減少了中央政府在主要問題上推行長(zhǎng)期政策的合法性和可能性。因此，在強(qiáng)調(diào)地方為主的海岸帶綜合管理計(jì)劃是合適的管理方法的同時(shí)，國(guó)家可以通過提供全國(guó)范圍的方案和標(biāo)準(zhǔn)的形式進(jìn)行參與，以使所有的地方計(jì)劃和國(guó)家海岸帶政策標(biāo)準(zhǔn)保持一致。 

　　爭(zhēng)議的解決。當(dāng)各方存在沖突,協(xié)調(diào)小組通過調(diào)和、政策讓步等手段仍然無效的情況下,可以提請(qǐng)主席團(tuán)進(jìn)行仲裁，依照法律強(qiáng)制實(shí)施。但在具體實(shí)踐中，應(yīng)慎用仲裁的作用，若使其成為迫使各方屈服的常用手段，就喪失了委員會(huì)存在的價(jià)值和意義。

　　計(jì)劃的實(shí)施和反饋。計(jì)劃中具體項(xiàng)目的規(guī)劃、開發(fā)和管理的實(shí)施一般交由各政府職能部門負(fù)責(zé)，委員會(huì)監(jiān)督小組負(fù)責(zé)計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督工作。在執(zhí)行過程中，計(jì)劃的監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作也應(yīng)在委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織下有計(jì)劃地開展，及時(shí)發(fā)現(xiàn)計(jì)劃的不足并予以改進(jìn)和完善。

　　管理模式有效運(yùn)作的保障機(jī)制。首先，要加強(qiáng)和完善相關(guān)法制建設(shè)和制度支持，從法律上明確行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，公眾、各類團(tuán)體擁有的權(quán)利，并對(duì)各方參與海岸帶管理計(jì)劃的編制、審批、實(shí)施的形式和范圍做出制度化保障。其次，從組織上講，主席團(tuán)成員應(yīng)由各方推薦并通過定期選舉產(chǎn)生，分別代表公眾、政府以及私營(yíng)機(jī)構(gòu)三類群體，并使他們的力量保持均衡。委員會(huì)最高長(zhǎng)官由主席團(tuán)成員舉薦,實(shí)行任期制。監(jiān)督執(zhí)行小組可以由公眾、環(huán)保志愿團(tuán)體組成，以保障監(jiān)督的公正性和信息來源的廣泛性。最后，管理委員會(huì)作為三方利益的代表，私營(yíng)機(jī)構(gòu)、政府部門以及社會(huì)團(tuán)體都有義務(wù)和責(zé)任向委員會(huì)提供運(yùn)作經(jīng)費(fèi)。另外，在為管理海岸帶開發(fā)的海岸帶綜合管理籌集款項(xiàng)方面，國(guó)際組織和捐款機(jī)構(gòu)起著重要的作用,委員會(huì)應(yīng)該給予足夠的重視并積極爭(zhēng)取，作為資金來源的主要方面之一。


                                   南方漁網(wǎng)編輯：黃倩