中國水產門戶網報道我國近年來的經濟社會快速發展和人民生活要求的不斷提高對沿海土地資源的需求越來越強烈，而出現在我國沿海地區的圍填海造地則是對這種需求的積極反應。面對越來越強烈的土地需求和越來越強盛的填海熱潮，不少有識之士都承認填海造地在緩解用地緊張、促進地方經濟發展等方面的作用，但對幾近瘋狂的填海熱潮也表示了極大的擔憂。十屆全國人大代表、浙江省國土資源廳廳長王松林認為：“非法圍填海已經給我國海洋生態環境造成了很大的破壞，也給我國海洋行政管理造成了很大的阻力。”廣東省資深地質專家楊超群用荷蘭因領受“生態報復”的打擊而實施“回歸大自然計劃”的前車之鑒警惕國人“嚴格控制填海造地”。國家海洋局有關人士希望通過“加強圍海造地的執法監督，嚴格查處非法圍填海行為”等，以化解圍海造地“對海洋生態環境和海洋的可持續發展”帶來的“不良影響”。這些擔憂、警示、管理措施、建議等對圍海造地都帶有否定的成分。這種否定性評價一方面說明了加強對圍填海造地的管理的必要性，同時也提醒我們進一步思考限制甚至禁止圍海造地的理由究竟是什么。本文就想對為什么要對圍海造地進行限制和禁止給出答案。

　　我們認為，限制和禁止圍填海造地的理由可以歸納為兩個方面：一方面是基于海洋自然屬性的理由，一方面是人類在對海洋的不同利用方式中價值選擇、利弊比較的理由。

　　我們先來看基于海洋自然屬性的理由。毫無疑問，圍填海造地這類活動會造成海洋自然性狀的變化。這類變化大致有三種：

　　第一，海域物理特性的變化。圍填海造地帶來的最直接的變化是海域物理特性的變化，包括海域面積減少、海岸線長度縮短、海岸線走向趨于平直等。另外，一些學者注意到的瀕海濕地的減少，如果僅僅考慮濕地面積減少，也屬于圍填海帶來的物理性狀的變化。

　　第二，海陸依存關系變化。比如，海洋的潮流場和泥沙運動等都有自己的規律，在圍填 海造成海岸線、港灣深度等改變之后，遵循著這些規律發生的海水和泥沙運動必然改變自然形成的海陸依存關系。海底淤積、海岸帶侵蝕等都是海陸依存關系發生變化的顯例。部分學者提到的港灣、濱海濕地納潮能力降低實質上也是海陸依存關系的變化。

　　第三，以海洋及海岸帶為依存條件的海洋生態系統的變化。例如，圍填海造地直接埋掉紅樹林，必然造成以紅樹林及相關環境為依存條件的生態系統的改變甚至喪失。濱海濕地常常被人們直接稱為生境，圍填海造成濕地喪失也就意味著濱海濕地所支撐的生境的喪失，進而引起生態系統變化。

　　這些變化所產生的影響將是怎樣的呢？許多對圍填海造地提出過擔憂、警示或設計過管理措施的學者都總結過這些變化所產生的影響。在他們所作的總結的基礎上，我們可以進一步把有關影響概括為以下幾個方面：海域自凈能力降低，造成海洋環境質量降低；海洋災害加重；泥沙淤積，航道變窄變淺；漁業生產功能降低；生物多樣性下降；凈化空氣、調節氣溫和氣候的功能減退；海洋景觀價值喪失或降低。

　　下面我們來看人類在對海洋的不同利用方式中基于價值選擇、利弊比較而提出的理由。

　　從填海造地對海洋造成的不良影響與人類利用海洋的需求兩者之間的關系上來看，我們對填海造地只能選擇禁止，人們之所以在注意到填海所帶來的不利影響之后對填海仍然表示了不同程度的寬容，是因為人們舍不得放棄“造地”的收獲。對填海造地所取的“控制”或限制的態度說到底是對“填海”對海洋造成的“害”與“造地”所得的“利”兩者權衡取舍的結果。那么，在這種權衡中，我們對填海造地應采取怎樣的態度呢？先分析對圍填海造地給與否定性評價的理由。

　　一、海域對生態和社會具有復合的服務功能，而圍填海所造出的“地”不具備這種功能

　　根據生態學家的研究，一定的生態系統一般都具有調節、生境、生產和信息四種功能，而海洋生態系統，包括特定海域或海岸帶自然形成的各種生態系統也都具有這四種功能。圍填海造地覆蓋了一定的海域或濱海濕地等區域，也就埋葬了在這些區域形成的生態系統及其具有的服務功能，而人類通過填埋所得的只是一塊新的陸地，一塊可以承載人類陸上活動的土地。這塊新增的土地即使也具有某種生態價值，那么，作為并非出于生態建設目的的人造系統，它的生態服務功能無論如何也不會比自然形成的生態系統更強大。

　　在關于海洋功能區劃的研究中，專家們注意到許多海域都存在“多功能可宜性”現象。這種現象從一個側面反映了海洋功能的復合性。把這種現象與海洋生態系統的多種服務功能聯系起來，海洋功能的復合性就更明顯了。圍填海造地是以犧牲海洋的復合功能換取新造陸地的承載功能。僅僅考慮這一點，我們就可以對填海造地給出一個直截了當的評價：弊大于利。

　　二、圍填海造地所得的是地價利益，而付出的是生態成本

　　我們用填海造地以犧牲海洋的復合功能換取新造土地的承載功能對填海造地做否定性評價，有可能引來這樣的批評——新造土地上可以創造巨大的產值。然而，用新造土地可以創造的產值與填海造成的功能損害相對抗，在邏輯上是不成立的。對產值作評價的最恰當的參照系是成本。不管是在新造土地上進行的生產，還是在原有土地上進行的生產，都要支付成本，而兩者都必須支付的成本項目之一是地租，或者土地使用金。人們就通過填海造地建造工廠產生價值所作的“合算”的估計，不是生產所得與海洋功能損害比較的結果，或者更直接地說，人們在這樣的投入產出過程中所追求的不是企業產出扣減填海造成的功能損害的收入，而是兩種用地比較的結果，是造地比征地多得的收入。也就是說，真正吸引企業和某些地方政府的是填海造地的低成本。

　　不管填海造地的成本高還是低，造地帶給填海者和社會的直接收獲是地價利益——出租可以收取地租，出讓可以取得土地轉讓金（這種收入與原有土地可以取得的收入在性質上是完全相同的）。然而，社會為這種低價利益支付的卻是生態成本。不管是灘涂，還是濕地、港灣，它們支撐著各自不同的生態系統，各種可以向社會提供多種服務的生態系統，僅僅為了某些企業、地方團體的地價利益而犧牲這些生態系統，支付生態成本，這顯然是不“合算”的。

　　三、圍填海造地獲得的是可知價值，而失去的是不可知價值

　　對圍填海造地的收獲，不管是從造地與征地成本支付的比較上，還是從地價的市場行情上，抑或是從把所造之地作為生產要素投入生產過程所可能產生的企業收益上，都是可計算的，而填海破壞生態系統所造成的損失卻是難以估量的。比如，特定生態系統的破壞，或特定物種的消亡，可能帶來生物多樣性包括遺傳多樣性降低。這種損失是不可恢復的，這種損失的價值也是難以估量的。《生物多樣性公約》所說的“生物多樣性的內在價值和生物多樣性及其組成部分的生態、遺傳、社會、經濟、科學、教育、文化、娛樂和美學價值”，“生物多樣性對進化和保持生物圈的生命維持系統”的價值，都可能因具體的填海行為而遭受損失。我們實在不應冒如此大的風險去獲取造地這微小的利益。

　　四、海洋是人類的共同財產，而填海所造之地歸某些個人或單位占有或使用

　　當我們說圍填海可能損失的不可知價值和圍填海的生態成本的時候，沒有在意價值屬于誰和成本由誰出，至少沒有對支付成本、犧牲價值的主體做認真的考證。那么，有沒有這樣的主體，如果有，這個主體是誰呢？直觀上看，圍填海損失的只是一定面積的海域，而海域在主權意義上屬于國家，在所有權意義上屬于國家（如我國），或屬于地方（如美國），或屬于私人。

    然而，正如我們這里追問的問題本身所表達，一定海域的生態意義和與這一特定海域相聯系的不可知價值既不是主權的客體，也不是所有權概念的對象，從而它們不是主權者的排他的利益，亦非所有權主體可以處置的對象。這種利益的主體是人類，一種不因主權界限而有內外之差別，不因所有權的存在而有有權無權之不同的人群。是這樣的人群為圍填海冒犧牲不可知價值的風險，對圍填海造成的生態損害“埋單”。我們必須明確，海洋（即使僅僅考慮近海的特定海域）是人類共同享用的“財產”。為填海可能造成的損害“埋單”的是人類，而填海所得的利益又屬于誰呢？就目前我國普遍實施的填海工程來看，得利者不是群體意義上的人類，而是一定的地方，甚至就是具體的企業，而有關企業的所有者往往只是為數不多的個人。為了實現某些個人、企業或一定地方的利益而犧牲人類的共同財產，讓人類為這種利益可能帶來的損害承擔責任，顯然不夠公平。

　　五、圍填海造地有滿足人們近海生活要求的堂皇理由，而實際上卻使人類與海洋的距離加大

　　隨著經濟社會的發展和人們生活質量要求的不斷提高，越來越多的人選擇到海邊生活。不管是在西方發達國家，還是在包括我國在內的發展中國家，這都已經成為一種趨勢。圍填海造地留給人們這樣一種印象，即通過造地可以給更多的人提供在海濱居住、工作的條件。然而，讓更多的人“靠水而居”不必一定填海，而圍填海造地實際上加大了人類與海洋之間的距離。如前所述，在過去一個時期，我國海岸線長度較大幅度縮短，這意味著我國海岸線或者說是海邊區域可容納的人口量大幅度減少。

　　環境法學界一些學者發出關于保護“達濱權”的呼吁，不管這種權利的性質是什么，甚至是否成立為一種權利，圍填海造地都實際上影響“達濱”，或者說造成人們達濱機會的減少。此外，填海損害曲折的海岸原本具有的美學價值，這種損失對人類親近海洋帶來的也是不利影響。

　　從更微觀的角度來看，填海會使原本臨海而居的人遠離海岸線。如果說在填海造出的地上建造的房子安置了一些住戶，幫助這些家庭實現了“靠水而居”的愿望，那么這“后來者”愿望的實現是以擠占“先居者”臨海而居的機會為代價的。

　　六、新造一地，可能毀掉另一地

　　在合理使用的情況下，對原有狀態下的海域的使用一般不影響相鄰的其他海域的使用價值，也不影響岸線及其以上陸地的使用價值，而圍填海造地這種使用卻常常會引起諸如海岸侵蝕之類的后果，嚴重時會造成沿岸農田、房舍等沉入海底。為了造一快新的陸地而使原有的陸地喪失，使原本平安地生活在海濱的人無家可居，這種做法很難讓人給予肯定性評價。

　　七、造一片地可能丟一座港

　　圍填海造地行為追求的是產生新的陸地，不太考慮甚至不考慮為造地而填埋的海域是否還可以派上更大的用場（當然也顧不上考慮被填埋海域的多重功能），比如用做鹽場、帆船賽場、建設港口或者海水淡化工廠等。為了多造一片地而丟掉一座港，這樣的事對造地者來說無所失，而對社會、國家來說卻是巨大的損失。人們不應對這種可能的損失坐視不管，更不應對可能造成這種損失的行為推波助瀾。

　　根據在海域利用的價值選擇和利弊比較上的這些理由，在考慮到填海可能帶來的利益的基礎上，我們對填海的基本態度應當是嚴格限制，這個態度可以細化為三點：第一，盡可能少填。因為不管填海可能帶來的利益有多大，上述理由都要求人們少填海甚至不填海。第二，在嚴格限制前提下的填海應當以服務于大眾，或者前文所說的人類為目的。第三，必不可少的填海應當以避免與其他用海的價值沖突，以避免其他重大利益損害為前提。


                                   南方漁網編輯：黃倩