中國水產(chǎn)門戶網(wǎng)報道近年來，我國沿海多次發(fā)生船舶溢油的重大污染事故，給海洋環(huán)境資源造成巨大損害，而海洋資源屬國家所有，油污使國家成為眾多油污受害者之一。我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》（下稱《海環(huán)法》）第90條第2款規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償，在法律上賦予了具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行油污索賠的主體地位，是對以往法律的一個重大突破，但該規(guī)定尚不具體，沒能解決哪一級行政機(jī)關(guān)代表國家索賠和行政機(jī)關(guān)分工的交叉重疊情況。因此，明確我國國家行政機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行沿海油污損害索賠十分必要。

　　一、行政機(jī)關(guān)代表國家索賠油污損害的法理依據(jù)

　　一起大的油污事故，當(dāng)事人可能同時因違反相應(yīng)的法律承擔(dān)海洋環(huán)境污染民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。當(dāng)索賠人要求加害人承擔(dān)因油污事故對海洋自然資源造成損失的侵權(quán)民事責(zé)任時，其必須是法律上所認(rèn)可的權(quán)利和利益受到損害、滅失并因此遭受經(jīng)濟(jì)損失的人，即受到損害的海洋自然資源的所有人。

　　國家是國有自然資源的唯一合法所有人，對國有海洋環(huán)境資源、漁業(yè)資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源、其他生物資源和水資源享有完整的所有權(quán)。船舶油污侵害了國家對海洋環(huán)境資源的權(quán)益，國家作為海洋自然資源的所有人，具備要求沿海油污事故肇事者賠償損失的資格。

    一般情況下國家是國際法主體，但在涉及到財產(chǎn)權(quán)益和損害賠償時，國家也可以作為民事權(quán)利人對侵權(quán)人提起索賠。油污事故造成的海洋環(huán)境污染直接侵害了國家財產(chǎn)，損害了國家利益，此時國家處于民事主體的法律地位。國際公約和外國法也對國家就海洋環(huán)境污染損害有權(quán)提出民事索賠予以肯定。1969年《國際油污損害民事責(zé)任公約》中將“人”界定為任何個人或合伙企業(yè)或任何公營或私營機(jī)構(gòu)，包括國家或其任何下屬單位。美國1990年《油污法》中的“索賠人”包括了依據(jù)該法提出損害賠償?shù)娜魏稳嘶蛘哒�府�?nbsp;

　　國家作為沿海油污損害賠償索賠主體在具體的運作上還存在現(xiàn)實問題。國家通過立法和授權(quán)將自然資源的監(jiān)督管理權(quán)授予相關(guān)的行政機(jī)關(guān)，同時亦賦予行政機(jī)關(guān)享有代表國家處理民事?lián)p害賠償?shù)臋?quán)利。當(dāng)油污事故造成海洋污染和破壞了海洋自然資源時，國家為該污染損害索賠的主體，行政機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行油污損害賠償。所謂代表是指行政機(jī)關(guān)與國家的法律人格重合，此時，行政機(jī)關(guān)在索賠中的行為就是國家的行為，行政機(jī)關(guān)是作為國家權(quán)利的執(zhí)行者而存在，完全遵照國家意志，維護(hù)國家利益。

　　二、代表國家進(jìn)行油污損害索賠的行政主體的確定

    《海環(huán)法》第90條指出了代表國家進(jìn)行海洋環(huán)境污染索賠的行政機(jī)關(guān)是行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。《海環(huán)法》以污染源（陸源、海上工程、船舶）為主線，兼顧管理對象的用途和歸屬（商船、漁船、軍用船舶）對海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)限進(jìn)行了劃分：1. 國家環(huán)境保護(hù)總局負(fù)責(zé)對全國環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理，以及全國防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。2. 國家海洋局負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學(xué)研究，負(fù)責(zé)全國防治海洋工程建設(shè)項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。3. 國家海事局負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理；對在我國管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。4. 國家漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，調(diào)查處理漁業(yè)污染事故。5. 軍隊環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理。按此劃分，因船舶油污造成海洋環(huán)境污染和資源損害的，代表國家進(jìn)行索賠的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為海洋局、海事局和漁業(yè)局。

　　我國沿海面積大，海域廣闊，如果所有的油污損害都由國家海洋、海事和國家漁業(yè)主管機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行索賠將非常不便，且該類行政機(jī)關(guān)并不具有地利優(yōu)勢，不了解當(dāng)?shù)睾Ｓ虻匦翁攸c，即使索賠也需要當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的協(xié)助。因而，根據(jù)我國政府結(jié)構(gòu)和實際情況，行政機(jī)關(guān)代表國家索賠宜采用地域管轄和分級管轄方式。一般而言，油污事故索賠應(yīng)當(dāng)由油污事故發(fā)生地的地市級地方政府指定當(dāng)?shù)睾Ｑ缶帧⒑Ｊ戮趾蜐O業(yè)局負(fù)責(zé)，如果油污事故發(fā)生跨兩個或兩個以上行政區(qū)域，由共同的上一級海洋局、海事局和漁業(yè)局或者其指定的某下級海洋局、海事局和漁業(yè)局負(fù)責(zé)索賠。對于級別管轄，應(yīng)根據(jù)油污事故應(yīng)急階段所作的事故評價來確定。較小規(guī)模的事故由地市級海洋局、海事局、漁業(yè)局代表索賠，相應(yīng)較大規(guī)模的事故則由省級海洋局、海事局、漁業(yè)局代表索賠，在全國范圍內(nèi)有影響的事故應(yīng)當(dāng)由國家海洋局、海事局和漁業(yè)局代表國家索賠。

　　當(dāng)一起沿海油污事故同時造成海洋環(huán)境污染和海洋資源、漁業(yè)資源損害，海洋局、海事局、漁業(yè)局均有權(quán)提出索賠，就存在一個協(xié)調(diào)問題。筆者認(rèn)為在這種情況下行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)各負(fù)其責(zé)，為不同海洋利益共同代表國家提起索賠。這主要是考慮國家海洋資源的構(gòu)成相對復(fù)雜，遭受侵害的范圍和程度很難確定，單憑一個部門難以提供充足證據(jù)證明其所受到的侵害，并且索賠涉及到取證、檢測和估算等復(fù)雜的技術(shù)和法律問題，需要多部門的配合。雖然由其中一個行政機(jī)關(guān)代替其他機(jī)關(guān)索賠相對經(jīng)濟(jì)，但任何一個相關(guān)行政機(jī)關(guān)的缺省，其負(fù)責(zé)領(lǐng)域的油污損失在法庭的證明和辯論都將出現(xiàn)問題。畢竟專職機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)一項油污損害，在技術(shù)和常識、經(jīng)驗方面都具有其他機(jī)關(guān)所不具備的優(yōu)勢。

　　三、行政機(jī)關(guān)在油污損害索賠中所涉及的兩種法律責(zé)任的關(guān)系

　　在《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《防止船舶污染海域管理條例》等法規(guī)的“法律責(zé)任”一章中都規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)對違反環(huán)境保護(hù)法的人給予警告或者罰款。在發(fā)生船舶油污事故時，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)我國《行政處罰法》和其他相關(guān)行政法對肇事者進(jìn)行行政處罰，以制裁其違法行為，使責(zé)任人從處罰中接受教訓(xùn)，從而維護(hù)社會穩(wěn)定。同時，船舶油污又造成了海洋環(huán)境污染和資源損害，加害人在受到行政處罰外還需承擔(dān)民事責(zé)任，通過損害賠償，使受害人遭受的損失得以恢復(fù)。

　　行政責(zé)任和民事責(zé)任是解決不同類型問題的不同手段，兩者可以共同作用于同一個當(dāng)事人而不發(fā)生沖突。行政機(jī)關(guān)參加兩種法律關(guān)系的基礎(chǔ)十分明晰：行政機(jī)關(guān)對造成船舶油污的肇事者處以罰款時行使的是行政權(quán)，要求肇事者承擔(dān)行政責(zé)任，防止其以后再次侵害國家海洋環(huán)境和資源；行政機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行民事索賠，要求肇事者承擔(dān)民事責(zé)任，以解決國家海洋環(huán)境污染損害賠償，直接用于恢復(fù)海洋環(huán)境資源。兩種責(zé)任互相作用，共同發(fā)揮保護(hù)海洋環(huán)境和海洋自然資源的作用。

　　綜上，行政機(jī)關(guān)依據(jù)《海環(huán)法》第90條有權(quán)代表國家進(jìn)行油污損害索賠。具體由《海環(huán)法》第5條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的職能確定代表國家向加害人索賠的機(jī)關(guān)。


                                    南方漁網(wǎng)編輯：黃倩